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        CPTPP規則解讀系列報告(三) | 石靜霞:服務貿易規則

        2021年10月09日 關鍵詞: 商務貿易

        編者按:

        CPTPP是一個開放程度高、涵蓋領域廣、參與國家多、地域范圍大的區域性自貿協定,在多方面代表了高水平國際經貿規則的方向。加入CPTPP有利于我國有效參與全球貿易、投資和新規則體系的構建,有利于平衡中美經貿關系,有利于進一步推進國內改革開放。

        中國法學會WTO法研究會邀請一批長期從事國際經貿規則研究的專業人士,通過本公眾號推出CPTPP規則解讀系列報告,歡迎讀者持續關注并提出寶貴批評意見。聯系方式:武漢大學國際法研究所漆彤教授,027-68753761,fxyqt@whu.edu.cn。

        CPTPP規則解讀之三:服務貿易規則

        服務貿易規則是CPTPP協定的主要成就之一??傮w上看,CPTPP締約方采取負面清單方式作出的具體承諾相較《服務貿易總協定》(GATS)而言大幅提高了服務領域的開放水平,協定相關規定也顯著增加了締約方在服務貿易領域的政策透明度、確定性和可預見性。同時,CPTPP協定包含的一些新規則,如有關國有企業、政府采購及競爭政策等,也有助于提高締約方在服務貿易領域的市場準入水平。

        在協定30章內容中,有超過1/3的章節均與服務貿易相關。締約方在服務貿易領域的關鍵義務分散于協定的若干章節,其中最重要的包括第9章“投資”、第10章“跨境服務貿易”、第11章“金融服務”、第12章“商業人員的臨時進入”和第13章“電信服務”。其他章節,包括第14章“電子商務”、第15章“政府采購”、第16章“競爭政策”、第17章“國有企業”、第25章“監管協調”等,也與服務貿易密切相關??傮w上看,締約方采取負面清單方式作出的具體承諾相較《服務貿易總協定》(GATS)而言大幅提高了服務領域的開放水平,協定有關服務貿易的章節和規定也顯著增加了締約方在服務貿易領域的政策透明度、確定性和可預見性。同時,CPTPP協定包含的一些新規則,如國有企業、政府采購及競爭政策等,也有助于提高締約方在服務貿易領域的市場準入水平。

        本文將重點分析第10章“跨境服務貿易”、第13章“電信服務” 和第12章“商業人員的臨時進入”的主要規則。

        一、跨境服務貿易(cross-border trade in services)

        CPTPP第10章規定了跨境服務貿易,是協定關于服務貿易的最重要章節之一。該章規定的跨境服務貿易涵蓋GATS四種服務提供模式中的三種,即模式一(跨境提供)、模式二(境外消費)和模式四(自然人流動),但不包括模式三(商業存在,由協定第9章“投資”規定和調整)。在適用范圍上,第10章不適用于涉及航路權的航空服務、金融服務、行使政府職能提供的服務和政府采購服務等,但允許一些例外情形??缇撤召Q易尤其是跨境提供模式是中小微企業參與全球價值鏈分工的主要途徑,也是跨國企業對通過設立商業存在提供服務的重要補充。

        (一)本章內容提要

        1、本章規定的核心義務

        第10章包括正文13條和10-A(專業服務),10-B(快遞服務),10-C(不符措施約束機制,僅適用于越南)三個附件。本章規定的締約方核心義務包括:非歧視待遇(含第10.3條國民待遇和第10.4條最惠國待遇)、市場準入(第10.5條)和禁止當地存在要求(local presence,第10.6條)。相較于GATS而言,禁止要求當地存在是一項新的義務。在現代信息通訊技術和電子商務、數字貿易迅速發展的環境下,“禁止當地存在要求”對于確??缇撤召Q易自由化起著重要作用。

        2、負面清單列表方式

        CPTPP締約方在負面清單基礎上接受上述四類核心義務。GATS對服務貿易采取了正面清單列表模式,WTO成員的服務市場開放義務取決于其列入具體承諾表的內容。CPTPP采用負面清單列表模式,意味著締約方服務市場原則上向其他締約方的服務和服務提供者開放,除非通過協定附件的不符措施列表(也稱負面清單)方式予以排除。在負面清單以外的所有跨境服務提供,締約方均須符合國民待遇、最惠國待遇、市場準入并取消當地存在要求。

        CPTPP協定的負面清單包括:

        (1)附件一為現有不符措施保留,含靜止(standstill)和棘輪(ratchet clause) 條款,即締約方承諾該類措施在未來不再加嚴的義務,并鎖定未來的任何自由化措施。

        (2)附件二為未來不符措施保留,指締約方未來就是否開放保留自由裁量權的服務部門或分部門。

        (3)協定附件三是關于金融服務的負面清單附件。

        3、服務貿易的國內規制(第10.8條)

        相較于貨物貿易障礙多屬于邊境措施(如關稅、配額等),鑒于服務的無形性特點,服務貿易的障礙屬于邊境后的政府管理措施,通過締約方的各類國內規制來實施對服務業的監管和服務市場的開放。因此,CPTPP服務貿易章節不僅要擴大服務業的市場準入機會,也要確保公平透明的服務貿易環境,使各締約方的服務及服務提供者獲得非歧視待遇。因此,國內規制和監管作為服務貿易領域的核心紀律,主要在于確保締約方監管服務業的各類國內措施公平、合理和透明,不對服務貿易造成不必要的障礙或武斷的歧視。

        CPTPP協定總體遵循了GATS國內規制的基本框架并調整深化,主要反映在監管透明度提升和行政程序優化等方面,包括強調政策透明的全周期化、嚴格工作程序時限、支持資格互認、鼓勵政策交流及能力建設等。CPTPP首先細分并強化了程序和透明度義務的要求(第10.8條),但針對GATS建立審查影響服務貿易措施的司法、仲裁或行政機制(第6條第2款),CPTPP未再做類似要求。其次,CPTPP繼承了GATS對服務貿易國內規制的界定,即“資格要求和程序、技術標準和許可要求”,但在監管標準上未再采納GATS國內規制的“必要性”要求。第10.8條要求締約方應“努力確保”其規制措施基于客觀透明的標準,但未包括“措施應為達到合法目標所必需”這一要求。這符合近年來區域貿易協定(RTAs)關于服務規制的基本趨勢。此外,CPTPP也以GATS第7條為基礎對互認作出專門規定(第10.9條),但更具操作性的紀律則主要體現在對專業服務的章節中。

        在透明度方面,CPTPP要求締約方確??缇撤召Q易的規制透明化,要求成員在通過或采納相關法規前,應提供事先通知及反映意見的機會。另外,在法規公布和生效之日間應有合理期間,從而使企業(服務提供者)有機會調整和準備。另外,本條試圖使其他締約方服務提供者申請授權(許可)的程序更為透明和簡化,要求締約方在可行范圍內對此類申請程序建立指示性的框架,通知申請人其申請狀態,如果拒絕申請則應提供原因或理由。主管機構審核資格證照申請時,應在合理時間內完成,并給予申請資料不完整的補正機會、受理申請進度的查詢,確保收取合理的處理費用等。如果經考試才能獲得許可或資質要求,則締約方應確??荚嚧嬖诤侠淼拈g隔時間,為利害關系人提交申請提供合理的時間等。

        4、第10章的其他規定

        本章還規定了定義(第10.1條)和適用范圍(第10.2條)、締約方對服務提供者的資格承認(第10.9條)、拒絕授予利益(第10.10條)、透明度(第10.11條)、支付和轉移(第10.12條)等事項。

        在協定適用范圍上,服務業談判通常不涉及航權,但空運服務業屬于服務業范圍。WTO規范的空運服務業包括飛機修理及維護、電腦定位系統及空運服務的銷售及市場營銷等。CPTPP擴大空運服務業范圍至機場經營服務、地勤服務及專業航空服務,締約方并同意未來繼續推動空運服務業自由化。在允許資金轉移及支付方面,第10.12條規定締約方應使跨境提供服務的資金轉移與支付可自由地且不遲延地匯出匯入,并可自由使用貨幣及使用市場匯率結算。

        5、專業服務附件

        本章包含兩個附件,分別關于專業服務和快遞服務。專業服務附件(Annex 10-A)鼓勵締約方設立機制,特別是專業服務工作組(Professional Services Working Group),相互承認各締約方的專業資格,便利服務提供者的許可和注冊程序等。該附件還鼓勵締約方對特定項目背景下的工程師給予臨時許可或允許注冊,以及允許跨國法律服務在“臨時飛進飛出”的基礎上提供或者基于網絡或電信技術、設立商業存在等方式提供。

        6、快遞服務附件

        快遞服務附件(Annex 10-B)要求締約方對快遞服務保持普遍的市場開放度,要求締約方就其郵政壟斷建立規則,禁止監管者要求快遞服務提供者提供普遍郵政服務,并確保監管者與任何服務提供者之間的獨立性等。

        二、電信服務(第13章)

        CPTPP協定第13章就電信服務進行了專章規定,包括26個條款,主要確立締約方政府在電信服務監管方面的保證義務,特別是確保本國存在公平競爭有序的電信服務市場以及其他締約方電信企業進入本國電信服務市場提供服務等。

        電信服務與信息技術的發展密切相關,近年來得以迅速發展。CPTPP電信章節在一定程度上彌補了GATS的滯后性,其紀律覆蓋電信領域因技術發展出現的一些新服務。第13.1條對電信服務領域的重要概念,包括基本設施、互聯互通、主要運營商、公共電信服務、商業移動服務、國際移動漫游服務、號碼攜帶、物理共址、互聯網互通參考報價、虛擬共址等進行了界定。第13.2條明確本章適用于公共電信服務的接入和使用的政府措施、適用于公共電信提供者義務的政府措施以及其他有關電信服務的政府措施,原則上不適用于電臺或電視節目的廣播或電纜播送的有關措施。

        第13.3條至第13.26條依次規定了監管方式、公共電信服務的接入和使用、公共電信服務提供者的義務(包括互聯互通、號碼攜帶和獲得號碼)、國際移動漫游、主要運營商給予公共電信服務的待遇、競爭保障、轉售、主要供應商網絡元素的分類計價(unbundling)、與主要運營商的互聯互通、主要運營提供的租用線路服務及其定價、主要運營商提供的托管服務、主要運營商所有或控制的電桿、電管、管網和路權的接入、國際海底電纜系統、獨立監管機構和政府所有權、普遍服務、許可程序、稀缺資源的分配和使用(頻率、號碼和路權等)、執行、電信爭端解決、透明度、技術選擇的靈活性、與其他章的關系、與國際組織的關系、電信委員會。

        在電信監管模式(第13.3條)上,鑒于各國對電信服務的監管模式不同,本章允許締約方對電信服務采取不同的監管方式,包括直接監管、依靠市場力量運行或其他監管模式,但無論采取何種監管方式,均不得歧視提供者、注重保護消費者利益及維護公共利益。

        在電信服務領域,外國提供者對東道國公共電信服務的接入和使用是提供服務的關鍵。對此,針對公共電信服務提供者的義務,電信服務章節明確了締約方在互聯互通、號碼攜帶和獲得號碼等方面的義務(第13.5條),并就主要運營商給予公共電信服務的待遇進行了規定。本章要求在此類接入和使用上應按照合理及非歧視的條件進行,但對這些義務允許一些例外,包括締約方基于信息安全與機密、用戶個人數據隱私等。例外措施不得歧視或構成變相的貿易限制措施等(第13.4條)。

        在與主要運營商的互聯互通方面,電信章節規定了一般條款、與主要運營商互聯互通的選擇以及互聯互通報價和協議的公開提供等(第13.11條)。

        為保障電信服務領域的充分競爭,本章規定了反競爭行為的競爭保障、轉售、主要運營商網絡因素的分類計價等(第13.8條)。

        本章要求締約方確保其電信監管機構的獨立性和公正性,監管機構不得在電信經營者中持有經濟利益、也不能承擔電信經營的運營和管理角色等(第13.16條)。

        在電信爭端解決方面,本章建立了多元化的電信爭端解決機制(第13.21條)。GATS下的電信爭端解決機制統一適用WTO爭端解決機制。在CPTPP中,除了普適性的協定第26.3條“行政程序”以及第26.4條“復審和上訴”外,還有兩個獨屬于電信服務貿易的爭端解決措施即“救濟”(Remedy)和“司法審查”(Judicial Review)。“救濟”指企業可直接向締約方的電信監管機構或其他相關機構援用CPTPP第13章的有關條款以解決涉及該條款規定事宜的爭端;“司法審查”則是電信企業直接通過行政訴訟訴諸締約國國內法院。本章要求締約方確保這些救濟措施的實施符合透明度要求(第13.21條)。

        技術中立是電信服務的關鍵問題之一。對此,CPTPP協定明確了服務提供者在技術選擇方面的靈活性,要求締約方保證技術中立,即締約方不得阻止公共電信提供者選擇其為提供服務而愿意使用的技術等(第13.23條)。

        本章還創設了由各締約方政府代表組成的電信委員會(第13.26條)。該專門委員會的職能在于保證CPTPP電信章節的有效實施,審議和監督該章的實施和運用,通過對電信業技術和監管的發展作出回應,保證該章與締約方、服務供應商和終端使用者持續相關;討論有關該章的任何問題及可由締約方決定的有關電信業的其他任何問題;向CPTPP委員會報告專門委員會討論的結果和成果;執行CPTPP委員會委任的其他職能等。因此,電信委員會作為專門的監督實施機構,負責監督、審議,并持續關注現實技術更新情況,使CPTPP電信服務章保持適時的更新。最后,在與協定其他章節的關系上,電信服務章節的規定具有優先性(第13.24條)。

        三、商業人員的臨時進入(第12章)

        商務人員和訪客為商業目的的臨時入境既涉及服務市場開放,同時也潛在涉及一國的簽證和移民等制度,因而比較敏感,也是GATS四種服務模式中承諾最少的一種。前期WTO及一些區域貿易協定一般從市場開放角度對模式四即自然人移動制定紀律,但進展有限,原因主要是部分成員對人員跨國移動相對保守。近年越來越多的區域貿易協定也開始約束與自然人移動相關的國內規制,主要包括簽證費用、簽證程序及爭端解決等。CPTPP第12章的內容主要在于規范締約方商業臨時訪客的入境申請、信息公開以及允許或拒絕入境的條件,總體上集中于增強一般性的政策機制以及商業訪客申請入境方面的透明度,以及鼓勵締約方在該領域的合作,給予商務人員在出入境方面的便利。

        在結構上,本章包括10條正文和締約方基于第12.4條(臨時入境許可)作出的商務人士臨時入境承諾表。該章定義的商業人員較為廣泛,即“從事貨物貿易、提供服務或進行投資活動的人”,不僅包括商業訪客,也包括其他類型的從事直接銷售或提供貨物或服務的自然人。臨時入境指無永久居留目的的入境。

        在適用范圍上,第12章適用于影響一締約方商務人士臨時進入另一締約方境內的措施,但不適用于影響自然人尋求另一締約方就業市場的措施,也不涉及公民身份、國籍、在永久基礎上居留或就業的措施。在爭端解決方面,基于商務人員臨時入境事項的特殊性,協定要求各締約方不得對拒絕臨時入境訴諸第28章爭端解決機制,除非爭議事項涉及一種行為模式,且受影響的商務人士已就該特定事項用盡所有行政救濟。

        第12章對臨時入境的審批(第12.4 條)要求應列明對各類商務人員入境和臨時停留的條件和限制,包括停留時間長短等。在信息提供方面還要求盡可能(if possible)在互聯網上公布必要信息并回答疑問(第12.6條)。在商業人員臨時進入的申請程序上,本章要求締約方對申請應盡速做出決定,并向申請人提供有關申請狀態的信息且收費合理。此外,本章還針對商務旅行、信息提供、設立商務人士臨時入境委員會及締約方的合作進行了規定。此外,CPTPP還重申了各方在亞太經濟合作組織(APEC)框架下對彼此作出的促進商務人員流動的承諾(第12.5條)等。因第12章的規定相對獨立,在與協定其他章節的關系上,本章明確規定除第12章本身以及在此列出的條款之外,協定任何條款不得就入境措施對締約方施加任何義務。同時,第12章的規定也不得解釋為對協定的其他章節施加義務或作出承諾。

        CPTPP要求締約方承諾使企業能夠將關鍵人員在公司內部人員調配并臨時獲得高技能的全球人才,進入的企業不受配額等數字限制,也不需要進行經濟需求測試(或勞動力市場影響評估)。在附件12-A中,各締約方列出了關于商業人員進入的特別承諾,列明商業人員臨時進入和停留的條件和限制,包括每類人員的停留時長等。這些承諾涉及一般商務訪問、提供設備安裝及售后服務、公司內部人員調派、獨立高管、承包商、投資者、專業人員甚至實習生等人員,可能包括隨行家屬。而必要的教育經歷和專業經驗,通常是同意入境所要求的條件。

        來源:國際經濟法評論,作者:石靜霞,中國人民大學法學院

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